Propuesta Constitucional

30. DERECHO DE PROPIEDAD SOBRE BIENES EN GENERAL

  • La propiedad no se define ni en la Constitución vigente ni en la Propuesta. Aún así, es posible identificar diferencias conceptuales entre el derecho de propiedad que ambas protegen.
  • En este Boletín revisamos cuáles bienes podrán ser objeto de propiedad, el contenido y límites de este derecho, su función y las normas que reglan la potestad estatal de expropiar.

¿Qué es la propiedad en nuestro derecho?

En el ordenamiento jurídico chileno, el concepto de propiedad empleado históricamente es el que ofrece el Código Civil, cuyo artículo 582, inciso primero, establece que “el dominio (que se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente; no siendo contra la ley o contra derecho ajeno”. Agrega, su artículo 583, que “sobre las cosas incorporales hay también una especie de propiedad”.

Tanto en la Constitución vigente como en la Propuesta de la Convención Constituyente, se utilizan frecuentemente las palabras “propiedad” y “dominio”, pero ninguno de los textos se aventura a dar una definición de propiedad. Así y todo, como se verá, del tenor de sus distintas disposiciones, se desprenden importantes diferencias conceptuales, algunas con un impacto práctico significativo.

La Propuesta y la Constitución actual: frente a frente

Reconocimiento del derecho y bienes sobre los que recae

Al igual que la Constitución vigente, la Propuesta reconoce el derecho de propiedad.

  • La Constitución actual lo hace en su Art. 19 N°24, estableciendo que “La Constitución asegura a todas las personas: (…) El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales”.
  • La Propuesta hace lo propio en el Capítulo sobre Derechos Fundamentales (párrafo 255), señalando que “Toda persona, natural o jurídica, tiene derecho de propiedad en todas sus especies y sobre toda clase de bienes (…)”.

No se aprecian en este punto mayores diferencias. Se podría incluso sostener que la norma contenida en la Propuesta es más amplia, puesto que permitiría dotar de protección constitucional al dominio que pueda recaer sobre bienes que difícilmente pueden subsumirse en la clasificación decimonónica que distingue entre bienes corporales e incorporales (piénsese en los datos o en la energía, por ejemplo).

Contenido

Un aspecto que puede generar preocupación dice relación con el inciso 2° del párrafo 255, el cual dispone que “corresponderá a la ley determinar el modo de adquirir la propiedad, su contenido, límites y deberes, conforme con su función social y ecológica”.

En esta norma pueden observarse dos cambios relevantes respecto de la actual regulación:

  • primero, la indicación de que el contenido del derecho es determinado por la ley; y
  • segundo, la consagración de una función social y ecológica de la propiedad, de la cual emanan límites y deberes.

En cuanto a la determinación de su contenido por la ley, en la práctica ello podría significar que no existe una verdadera garantía constitucional sobre el derecho de propiedad, al menos en sus aspectos básicos.

En efecto, la actual Constitución prescribe: “sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella (…)”. Lo que a simple vista podría leerse como un mandato al legislador para que regule el ejercicio del derecho en comento, sirve a su vez para fijar su contenido esencial a nivel constitucional, consistente en la titularidad de las facultades de uso, goce y disposición del bien sobre el cual recae el derecho de propiedad.

Por el contrario, la Propuesta se remite a la ley para efectos de determinar dicho contenido, por lo que nada asegura que el derecho de propiedad mantendrá en nuestra ley positiva tales facultades o atributos esenciales y básicos.

La función de la propiedad y sus límites

Por otro lado, la llamada “función social y ecológica” de la Propuesta viene a reemplazar a la antigua “función social” de la Constitución vigente.

Ninguno de los dos textos ofrece un concepto al respecto, aunque la Constitución actual dispone que la función social “comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental”.

Por su parte, la Propuesta opta por un camino diferente, dejando abierta la noción de “función social y ecológica”, lo que a su vez ofrece un mayor rango de acción al legislador a la hora de establecer los límites y deberes que estime pertinentes. La única referencia que se hace al concepto fuera párrafo 255 se da a propósito del derecho a la ciudad (párrafo 272), el cual “se basa en el ejercicio de los derechos humanos en el territorio, en su gestión democrática y en la función social y ecológica de la propiedad”.

Expropiación

Quizás el punto que mayor preocupación genera es el estatuto constitucional sobre la expropiación, el cual sufre importantes modificaciones:

  • El párrafo 256 de la Propuesta dispone que “Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino en virtud de una ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés general declarado por el legislador”. Una primera pregunta que surge en este punto es: ¿en qué momento se entiende que una persona ha sido “privada de su propiedad”? ¿debe perder necesariamente todos los atributos del dominio para que ello ocurra?
  • La Constitución actual al respecto es más precisa al señalar que “Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador”. Es decir, bajo la Constitución vigente, no existe duda de que se encuentra prohibida tanto la expropiación “total” (el derecho como tal) como la expropiación “parcial” (el bien sobre el cual recae o las facultades de usar, gozar o disponer).

A continuación, la Propuesta dispone que “El propietario siempre tendrá derecho a que se le indemnice por el justo precio del bien expropiado”. No hay indicación que permita precisar qué se entiende, en este contexto, por justo precio.

Algunos analistas señalan que apunta, indudablemente, al “valor de mercado” del bien expropiado. Si bien es cierto que en nuestra jurisprudencia tal criterio se encuentra bien asentado para los efectos de determinar si se configura la “lesión enorme” en la compraventa o permuta de bienes raíces, nada puede asegurar que tal interpretación se hará extensiva al ámbito constitucional.

Por otro lado, sin bien se conserva el principio de la realización del pago en forma previa a la toma de posesión del bien expropiado, no se señala que éste deba ser “total”, como ocurre en el texto actual. A su vez, se altera la regla de que éste se haga, a falta de acuerdo, “en dinero efectivo al contado”.

En último término, si bien la Propuesta contempla la posibilidad de reclamar en sede judicial tanto de la legalidad del acto expropiatorio como del monto y modalidad de pago, no es menos cierto que se suprime la facultad del juez para decretar la suspensión de la toma de posesión, con el mérito de los antecedentes que se invoquen, en caso de reclamo acerca de la procedencia de la expropiación, como se establece en la Constitución vigente.

No se reconoce el derecho a la adquisición de la propiedad

En lo que es una clara consecuencia de la importancia que en nuestra historia ha tenido el principio de libre circulación de los bienes, la Constitución vigente consagra, en su Art. 19. N°23, lo que se ha conocido como “derecho a la propiedad” (distinto del derecho de propiedad sobre un bien que ya ha sido adquirido).

En otras palabras, se asegura a todas las personas “la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la Nación toda y la ley lo declare así. Lo anterior es sin perjuicio de lo prescrito en otros preceptos de esta Constitución”.

La Propuesta no contiene una disposición semejante. Por el contrario, su énfasis está puesto en aquellos bienes que no son susceptibles de dominio. Así, dedica varios artículos a tratar los llamados “bienes comunes naturales”, entre los cuales algunos son derechamente inapropiables, como el agua, el aire, el mar territorial y las playas, entre otros reconocidos por el derecho internacional, la Constitución o las leyes, en tanto que otros pueden encontrarse en el dominio privado, pero sujetos a restricciones, pues el Estado se reserva la facultad de regular su uso y goce. Si bien la actual CPR, según se desprende de la norma transcrita en el párrafo precedente, también establece límites a la libertad para adquirir el dominio de algunos bienes, requiere para ello: (i) “una ley de quórum calificado”; y (ii) que “así lo exija el interés nacional”.

Para mayor información sobre los bienes comunes naturales, recomendamos consultar nuestro Boletín Número 18 sobre la propuesta constitucional.

A propósito de los estados de excepción constitucional

En relación a los estados de excepción constitucional, y sin perjuicio de la eliminación del estado de emergencia, cuestión que excede el marco del presente boletín, la Propuesta permite las mismas restricciones que la Constitución vigente: es decir, se autorizan requisiciones de bienes y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad en los estados de asamblea y catástrofe (párrafo 96).

En ambos textos, las requisiciones que se practiquen dan lugar a indemnizaciones en conformidad a la ley, pero la Constitución actual agrega: “También darán derecho a indemnización las limitaciones que se impongan al derecho de propiedad cuando importen privación de alguno de sus atributos o facultades esenciales y con ello se cause daño”. Tal disposición se omite en la Propuesta.

Derecho de propiedad en otros ámbitos

El presente boletín contiene una visión general sobre la forma en que la Propuesta aborda la propiedad, así como las principales diferencias que se observan en la materia respecto de la actual Constitución.

No obstante, el derecho antes referido incide en numerosos ámbitos, cuya complejidad amerita un tratamiento diferenciado. De esta forma, para mayor información sobre la relación del derecho de propiedad con materias tales como el estatuto constitucional del agua, de la minería, de los pueblos originarios y de los medios de comunicación, así como la tutela de la propiedad intelectual e industrial, los invitamos a revisar los boletines respectivos que hemos preparado sobre la Propuesta constitucional.

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31. Derecho a huelga
34. JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN EL PROYECTO DE NUEVA CONSTITUCIÓN

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